甘南州扶贫办

2013年8月10日

撰稿负责人：李维宏 13893953868

撰稿责任人：尉光耀 15109419026

摘要：在国家推进新一轮扶贫攻坚的大背景下，省委作出了“加快扶贫攻坚进程、力争五年基本消除贫困”的重大战略部署。为全面打好五年基本消除贫困攻坚战和整体战，根据省委、省政府的统一部署要求，州委、州政府结合贫困现状，科学提出了“三步走”的战略思路，努力实现甘南州在全省率先基本消除贫困。为此，甘南州在准确瞄准贫困地区和贫困人口的同时，积极构建“三位一体”战略扶贫开发工作新格局，坚持四个结合、力争四个突破，即：“坚持脱贫致富与全面小康相结合，力争在推动贫困地区转型跨越发展上实现新突破；坚持重点突破与整体推进相结合，力争在推进连片区域扶贫开发上实现新突破；坚持项目扶持与能力提升相结合，力争在提升贫困人口自我发展能力上实现新突破；坚持政府主导与群众主体相结合，力争在提升扶贫开发整体合力上实现新突破”，全力打造国家级高原特色生态草原畜牧业可持续发展示范区，帮助贫困群众持续解决增加收入这一核心任务，确保贫困地区农牧民人均纯收入增长幅度高于全省、全州平均水平以上，最终稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，更加注重基础设施建设、富民产业培育、易地扶贫搬迁、金融资金支撑、公共服务保障和能力素质提升，即“1236”扶贫攻坚行动。

前 言

研究背景：自1986年国家实施扶贫开发工作以来，甘南州临潭、舟曲、卓尼、夏河、合作五县市相继被列入国家扶贫开发重点县，迭部县被确定为省级扶贫工作重点县，碌曲县的5乡17个村和玛曲县的6乡15个村列入国家扶持的重点乡村。新世纪以来，州委、州政府根据新阶段扶贫开发的目标和任务，从贫困现状和特点出发，紧紧围绕解决贫困群众的基本生产生活条件，基本增收门路和基本素质这“三个基本”问题，有效改善贫困农牧民群众生产生活条件，贫困农牧民群众经济收入逐年增加，贫困人口大幅减少。但是，甘南州地处雪域高原和边远少数民族地区，自然条件严酷，生态环境脆弱，灾害频繁，信息闭塞，交通不便，贫困面大、贫困程度深，扶贫成本高，群众增收缓慢、返贫现象严重，脱贫难度大，基础设施建设落后、社会事业发展不足，产业基础薄弱、生产方式落后，群众文化素质低、自我发展能力有限，生态保护与经济发展矛盾突出、城镇化水平低等问题仍然突出，在这样的背景下，2011年11月中央扶贫工作会议确定了“11+3”的国家新一轮扶贫开发重点片区，将甘南州整体列入四省藏区扶贫攻坚重点片区，成为全国扶贫攻坚的主战场之一，2011年有扶贫重点乡镇87个、扶贫重点村524个、贫困人口28.39万，贫困人口占全州农牧村人口的51.18%，是全省、全国集中连片特殊类型贫困地区之一。

研究目的：打好五年基本消除贫困攻坚战是实现全面建成小康社会的前提和基础，也是广大贫困农牧民群众的殷切期待。而当前，我州的扶贫开发已经从解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果，促进贫困人口脱贫致富、加快贫困地区发展步伐，改善贫困地区生态环境、提高扶贫对象发展能力、缩小收入差距的新阶段。今后，我们将抓住新十年扶贫攻坚和实施集中连片扶贫开发的重大机遇，瞄准最困难的农牧村和群体，综合施策、多措并举，着力推动现代农牧业由解决温饱为主向加快增收转变，由多元富民产业和高原特色生态畜牧业并举转变，由“输血式”扶贫向“造血式”扶贫转变，如期实现脱贫致富奔小康。

研究时间：规定的时间内开展调查研究，2013年6月1日至8月1日。

研究方法：社会研究

正文部分：

扶贫开发工作是一项重大的社会实践活动，又是一项艰巨而光荣的历史使命。从1986年国家实施扶贫开发工作以来，甘南州从贫穷落后到解决温饱、从巩固温饱到脱贫致富，已经走过了快30年的历程，全州各级党委、政府和广大困难群众在扶贫开发道路上，不断探索、不断前行、不断创新、不断发展，取得了一个又一个辉煌成就，赢得了一个又一个美名赞誉，硕果累累，深入人心。翘首回望这些年扶贫开发历程，道路曲折，成就瞩目，每个阶段都呈现出了不同的特点、不同的内涵、不同的矛盾。扶贫开发推进到今天，工作的时代背景发生了深刻重大变化，扶贫对象的诉求愿望发生了深刻重大变化，扶贫目标任务也发生了深刻重大变化，这就需要全州各级党委、政府在新的历史条件和任务形势下，再一次深化对扶贫开发规律的认识，必须投入大量的人力、精力、财力开展扶贫攻坚，引导好贫困地区和扶贫对象加快发展，确保全州如期实现脱贫致富目标。

一、基本情况

根据州委、州政府的统一安排部署，州扶贫办组织相关人员深入到全州八县市贫困地区、贫困户、有关企业和州县市相关部门就进一步打好五年基本消除贫困战开展集中调研活动。先后深入到整村（乡）推进、易地搬迁、连片开发、新农村建设试点、特色优势产业基地、困难群众家中和农畜产品加工龙头企业，详细了解掌握了贫困农牧民群众收入、企业对贫困群众增收的带动作用情况等，广泛听取乡村干部群众、企业负责人的意见，并召开多次座谈会，与乡村干部和有关部门负责同志共同总结扶贫工作取得的主要做法、经验，了解扶贫攻坚工作中存在的突出困难和问题，讨论今后扶贫开发工作的意见建议。通过实地调研，全州目前仍有贫困人口20.77万人，其中合作市1.18万人、临潭县5.78万人、舟曲县4.5万人、卓尼县3.82万人、夏河县2.04万人、迭部县1.67万人、碌曲县0.89万人、玛曲县0.89万人，贫困面36.75%，特困户8145户，特困人口36236人，当年减贫人口7.62万人，减贫率26.84%，农牧民人均纯收入3610元，农牧民人均纯收入增速16.2%，贫困人口人均纯收入1530元，贫困人口人均纯收入增速19%（舟曲县22%），返贫率15%（舟曲县10%），农牧民人均消费支出2540.4元。

一是贫困人口持续减少，农牧民人均纯收入稳定提高。甘南州始终把增加农牧民收入、降低贫困面作为扶贫工作的核心任务和主要目标。“十五”期间，全州上下齐心协力，以稳定解决贫困人口温饱和增加农牧民收入为目标，以改善农牧村基本生产生活条件为重点，以参与式整村推进为载体，以科技扶贫和社会帮扶为动力，整体推进，综合开发，全州扶贫开发工作取得了明显成效，2000年到2005年，贫困人口累计减少15.73万人，贫困面由83.86%缩小到42.07%，农牧民人均纯收入由2335元增加到2670元；“十一五”期间，全州紧紧围绕减贫和增收两大核心目标，实施整村推进、连片开发、灾后重建等扶贫项目，农牧村基础条件有了明显变化，特色产业快速发展，农牧民人均纯收入明显增加，贫困人口大幅度减少。2005年到2010年，贫困人口累计减少17.36万人，贫困面由58.5%缩小到38.6%，农牧民人均纯收入由2670元增加到3665元。“十二五”期间，全州以合理利用自然资源和保持良好生态环境为前提，坚持开发式扶贫方针，以集中连片深度贫困区域为主战场，以增加贫困人口收入，改善贫困地区民生，加快贫困地区发展为主线，以转变发展方式，注重人力资源开发，增强贫困人口自我发展能力为突破口，以专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”为支撑，以项目为突破口和发展载体，以实施整村（乡）推进连片开发为切入点，全力抓好基础设施、产业扶贫、生态扶贫、科技智力扶贫等工作，创新扶贫开发方式，创新和完善扶贫开发机制，不断增强扶贫开发活力。

二是农牧村基础设施建设不断夯实，公共服务能力明显提升。甘南州始终把加强农牧村基础设施和生态建设摆在扶贫开发的重要位置，逐年加大扶贫专项资金和整合行业部门资金投入力度，“十五”期间全州共争取到各类财政扶贫资金27852万元，其中“两州一地”扶贫资金12000万元、财政扶贫资金14643万元、“两西”扶贫资金1209万元。“十一五”期间，建设贫困村道路904公里，硬化贫困村道（巷）1034公里，实施贫困村饮水项目287个，解决了20.8万农牧民群众的安全饮水问题。“十二五”以来，硬化（砂化）通村公路2152公里、建设大小灌溉水渠603公里、人饮管道1265公里，改造贫困户危房3039户，改造游牧民帐篷1130户，并用于贫困农牧村扶贫专项资金大幅增加，2011年突破2亿元，2012年达到2.85亿元，2013年接近3亿元。通过实施整村（乡）推进、集中连片开发、新农村试点建设、灾后重建、易地扶贫搬迁、整流域综合治理试点、生态移民、退耕还林、能源建设等项目，使得农牧村基础设施更趋完善，公共服务能力明显提升，生态环境明显改善。

三是高原特色种养业不断发展壮大，扶贫对象自我发展能力加强。畜牧业是甘南州的首位产业，是贫困地区和贫困群众脱贫致富最效的方式之一，为进一步推进畜牧业结构战略性调整，促进畜牧业生产方式转变和提高畜牧业综合生产能力，增加农牧民收入。2008年甘南州制定出台了《关于深入实施农牧互补战略全力推进一特四化促进农牧民增收的意见》，按照“高产、优质、高效、生态、安全”的要求，深入实施以“牧区繁育、农区育肥，农区种草、牧区补饲”为主要内容的“农牧互补”战略，我州初步成为西北重要的高原有机畜产品生产加工基地。2013年全省农村工作会议将全省“365”现代农业发展行动计划内容中，主要针对甘南州提出了“打造国家级草原畜牧业可持续发展示范区”和“壮大草原畜牧业”，这将成为甘南州今后长期发展壮大高原特色生态畜牧业的指南和总纲。根据这一行动计划，我州结合实际提出了“168”首位产业发展行动计划，并先后制定出台了甘南州农牧民收入倍增计划、甘南州农牧村土地流转等一系列政策措施，为全州发展壮大特色生态畜牧业和种养业提供了政策保障。首位产业发展目标到2013年，畜牧业增加值增长8%，突破16亿元，对农牧民人均纯收入的贡献率提高到40%以上，确保农牧民人均纯收入增长17%。大力发展农畜产品精深加工，不断做大做强肉制品、乳制品等加工龙头企业。加快发展暖棚养殖、牛羊繁育和育肥、优质牧草种植等农牧业特色产业基地建设步伐，新建牲畜标准化暖棚8800座，发展牛羊育肥户3000余户，种植优质牧草15万亩，有效带动了贫困农牧民收入的持续增加。2012年全州各类牲畜存栏383.31万头只，农作物播种面积105.06万亩，其中粮食作物播种面积53.91万亩、经济作物播种面积34.1万亩，农畜产品的产能和产量较“十五”、“十一五”期间大幅提高。为切实提高扶贫对象发展能力，不断加大农牧民专业合作社、贫困村互助资金组建及农牧民智力培训力度，已组建各类专业合作社800个，贫困村互助资金235个，实施“雨露计划”、“两后生”、“一村一名大学生”等扶智项目，积极培训输转农牧村劳动力，培训贫困农牧民劳务技能6.85万人次，培训“两后生”8597人次，输转劳务75万人次，完成劳务移民7800户35000人，创收劳务收入18亿元，占贫困农牧民人均纯收入的比例达到22%。

四是扶贫开发体制机制不断创新完善，社会各层面参与扶贫攻坚工作的积极持续增强。社会帮扶工作是扶贫开发工作的重要组成部分，从国家实施扶贫开发工作以来的实践证明，社会帮扶对扶贫开发工作的贡献率逐年增长，收益逐年提高，扶贫对象的认可度和期望值日趋强烈，作用越来越明显。为此，甘南州不断创新完善扶贫开发体制机制，先后制定了《甘南州贫困人口规范化管理规则》、《甘南州落实全省“3341”项目工程扶贫攻坚战略平台实施方案》、《甘南州决定州、县市公务费中提取10-15%用于建立扶贫专项基金》、《甘南州社会帮扶资金管理办法》、《甘南州社会帮扶项目管理办法》、《甘南州双联贫困村“两规划一计划”》，并在社会帮扶方面制定了“四到五定”不脱贫不脱钩、地级领导帮扶到乡县级领导帮扶到村、干部职工帮扶到户的工作措施和“八个一”帮扶具体工作任务。根据当前扶贫攻坚形势任务的需要，要求州、县两级扶贫部门增设社会帮扶办公室，乡镇设立扶贫工作站，进一步健全组织机构和增加工作力量。近年来，州委、州政府积极协调社会各层面给予支持帮扶，先后争取到中组部、中国作协、中海油公司、中国建筑总公司等4个国家级帮扶单位和21个省级帮扶单位，并主动加强与天津市和“民企陇上行”的协调联系。通过争取，社会各类帮扶款物达11.35亿元，有力地促进了扶贫开发事业的快速发展。

五是扶贫规划编制健全完善，行业扶贫整合力量有序推进。近年来，我州集中大量时间和精力，先后编制了《甘南州“十二五”扶贫攻坚规划》、《甘南州区域发展与扶贫攻坚实施规划》、《甘南州五年基本消除贫困实施方案》等11项目规划，有力地加强了扶贫开发的宏观指导。扶贫攻坚单靠扶贫部门实现贫困对象减贫和增收两大目标任务是远远不够的，而要进一步强化各级政府相关部门的职责，形成强大合力才能推进扶贫攻坚工作。为此，在大力开展专项扶贫和社会扶贫的同时，积极探索行业扶贫理，强力推进“三位一体”大扶贫工作新格局。近年来州、县市财政项目资金和奖补政策优先投向项目实施贫困村；在财政专项扶贫资金的使用落实上，全面落实双80%机制，使80%以上的专项资金集中用于了产业发展，其中直接用于支持扶贫对象参与产业发展的资金达到80%；经信、科技、农牧、林业、旅游、供销等部门下达的项目资金优先投向贫困对象产业发展；发改、交通运输、水务水电、住建、环保、广电、残联等部门下达的项目资金优先投向贫困对象基础设施建设，促进行业扶贫要素整合力量有序推进。

二、工作经验

消除贫困，实现全州人民的共同富裕，历来是州委、州政府始终不渝的奋斗目标，长期以来以扶贫开发总揽全州农牧村工作，举全州之力、运用集体智慧攻克贫困的“壁垒”。自1986年国家实施扶贫开发工作以来，特别是新世纪实施扶贫开发以来，甘南州立足州情，开拓创新、科学决策、强力推动，走出了一条符合实际的扶贫开发路子，有力推动了农牧村扶贫开发事业的快速发展。近年来，坚持政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫的方针，以稳定解决贫困人口温饱问题和增加农牧民收入为中心，着力解决制约贫困地区发展的“瓶颈”问题，大力改善贫困农牧民生产生活条件，积极开展产业扶贫、智力扶贫、科技扶贫、社会扶贫、教育卫生扶贫和生态扶贫，动员和组织全社会以对口帮扶等方式参与扶贫开发，有效促进了全州农牧业和农牧村经济社会协调发展，使得全州农牧村基础条件得到进一步改善，经济实力进一步增强，农牧民收入进一步提高，贫困人口逐年减少。由此，甘南州的贫困面貌发生了明显变化，经济和社会发展中浅层次的问题得到初步缓解或解决。一是必须坚持实行扶贫工作党政“一把手”负责制，强化和落实目标责任制管理，才能确保目标到位、管理到位、责任到位、措施到位，使扶贫开发的各项政策措施真正落实到贫困村、贫困户；二是必须坚持因地制宜、分类指导，立足资源和市场需求，才能走出富有藏区特色的扶贫开发、脱贫致富之路，才能取得工作实效；三是必须坚持党委领导、政府主导、各界帮扶与发挥自身潜力相结合，才能充分调动各方面积极性，才能增强贫困地区和贫困农牧户发展的后劲，走可持续发展路子；四是必须突出产业扶贫，坚持产业扶贫、科技扶贫、智力扶贫等多措并举，才能科学推进贫困地区协调发展；五是必须坚持落实农牧村普惠政策与藏区特殊扶持政策相结合，切实加大扶贫资金投入，才能不断增强贫困地区扶贫开发的活力和动力。六是必须坚持树立“大扶贫”理念，将各种资源有效地引导到贫困地区，统筹安排各类扶贫资源，才能将过去单纯依靠专项扶贫转变为各行业和社会各界共同推进的“大扶贫”工作格局。七是必须坚持不断完善和创新项目资金使用、管理、监督和考核奖惩等机制，才能保障各类项目资金的安全运行，充分发挥扶贫资金的综合效益。这些经验，既是从多年扶贫工作中得到的深刻启发，也是更好地推进我州今后扶贫攻坚的宝贵经验。

三、存在的问题及原因分析

通过不懈努力，甘南州扶贫开发事业取得了巨大成就，但在慎重评价过去工作特点的同时，我们也清醒地认识到当前工作中仍存在许多的困难和问题。一是贫困面大、贫困程度深。2012年底，全州2300元新标准下的贫困人口仍有20.77万，占农牧村人口的37%，贫困面达36.75%，高于全省平均水平3.22个百分点。从分县市实际情况看，舟曲、临潭、卓尼、迭部、合作等五县市贫困发生率仍然较高，脱贫难度较大。二是群众增收缓慢、返贫现象严重。甘南州是农林牧混合区，农牧林产业开发水平低，产业结构单一，产业链条短，农牧林业生产方式落后，且受海拔、气候等自然条件影响，生产条件恶劣，生产生活成本高，农牧民群众增收缓慢。如岷县漳县“7·22”地震全州受灾人口达11.7万人，返贫人口达1.5万人，加之因病、因学、缺技术等方面的因素，返贫人口居高不下，返贫率达30%以上。三是基础设施建设落后、社会事业发展不足。综合交通运输体系尚未完全形成，主骨架路中大部分为三级公路或三级以下，省级出口不畅，断头路等外路问题突出，尚有5.5%的乡镇不通沥青水泥路，20%的建制村不通沥青水泥路，130个村不通电话，23个村民小组不通电，30.43万人饮用水不达标。人均受教育年限只有4.2年，青壮年文盲率11.7%，比全国高出7个百分点。每千人拥有卫生床位数比全省低0.1张，看病难、看病贵等问题突出。广播电视节目综合覆盖率比全国、全省分别低15.82个百分点和11.75个百分点。五是产业基础薄弱、生产方式落后。产业发展水平低，以种植业和畜牧业为主的第一产业是农牧村人口的主要收入来源，但生产方式落后，基本上靠天吃饭、靠天养畜，产业化程度低，农畜产品精深加工的龙头企业少，产业链条短。工业企业基础差、规模小、底子薄，缺乏拉动经济增长的大中型企业和龙头企业，工业经济总量小，产品结构单一，竞争能力不强，效益低下，工业增长过分依赖不可再生资源的开发。以科技、金融、保险等为主的现代服务业发展严重不足。六是群众文化素质低，自我发展能力有限。农牧业人口平均受教育年限为4.2年，，受教育水平程度低严重影响了农户的发展，农牧业科技普及难度大，农牧业技术水平难以提高，农牧民工外出打工主要从事缺乏技能的体力活，收入水平难以提高。七是城镇化水平低、协作发展滞后。城镇化水平低，市场发育不足，城镇带动农牧村发展能力弱。全州城镇化率仅为24.46%，比全省低8.2个百分点，与全国平均水平相比差距更大。全州城镇数量少、体系不完整，加上现有城镇规模小、实力弱、布局分散，产业协作能力差，城镇之间缺乏优势互补、相互促进的联动效应，产业、资金、劳动、技术、信息的聚集和扩散功能得不到有效发挥。八是生态保护与经济发展矛盾突出。甘南州是长江、黄河上游重要的水源涵养区、水源补给区、水土保持的重点预防保护区，国家级和省级各类自然保护区占国土面积比例较大，生态保护压力很大，始终处于发展经济和保护生态的两难境地。全州现有贫困人口主要集中在条件恶劣、生态脆弱、交通不便的偏远地区，相当部分贫困群众处在资源限制开发区和地质灾害避险区，人均农牧业资源占有量低、交通、饮水等基础条件较差，最基本的生产生活难以保障，致使生态与经济发展的矛盾突出。九是扶贫攻坚资金保障水平低。尽管近年来全州专项扶贫资金投入力度不断加大，但与实际需求相比，仍有很大差距，比如整村（乡）推进、扶贫贷款贴息资金、互助资金、农牧民专业合作社等方面的投入未能满足需求，要实现五年基本消除贫困目标需要进一步提高保障水平。十是“三位一体”的大扶贫工作格局尚未真正形成。近年来不断创新和探索行业扶贫体制机制，取得了明显的扶贫效果。但长期以来只专注专项扶贫，而且由专项扶贫包揽一切，缺乏对行业扶贫的有效协调，作用发挥不够，行业扶贫开发的合力不足，致使大扶贫工作格局尚未真正形成。

三、今后改进的对策建议及措施

为切实打好五年基本消除贫困攻坚战，甘南州坚持以科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大精神，充分把握各种机遇和有利条件，将扶贫攻坚工作放在各级党委、政府的重点工作中，摆在更加突出的位置，做到有计划、有目标、有检查、把扶贫攻坚工作抓紧抓实，以更大的决心、更强的力度、更有效的举措，全力实施好“1236”扶贫攻坚行动，推动全州人民与全国同步实现全面小康社会。

一是建议进一步加强组织领导，强化和落实目标责任制管理。必须坚持实行扶贫攻坚工作党政“一把手”负责制和部门主要领导为第一责任人，直接责任人为分管领导。坚决实行“一票否决”制，定期开展督查考核，切实推动工作落实。

二是建议进一步强化“三位一体”战略扶贫开发工作新格局。坚持专项扶贫与行业扶贫、社会扶贫相结合，整合多种资源，充分调动和发挥政府、行业、群众、社会各方面作用，真正形成政府主导、部门主帮、社会主动、群众主体的扶贫开发新格局，特别是要以整村推进项目为基本载体，靠实各行业部门的工作责任和任务，从根本上解决扶贫工作整合不力问题。

三是建议进一步加大对专项财政扶贫资金的投入力度。当前安排专项财政扶贫资金，与五年基本消除贫困需求还有一定差距，一些实质性的困难和问题没有从根本上得到很好解决。建议整村推进项目投入资金从150万元提高到500万元；在可控的范围内，龙头企业和农牧民专合作社贴息贷款年利率从3%提高到5%，贫困村互助资金投入规模20万元提高到50万元。

四是建议甘南藏区现行的整村推进项目改为以村民小组推进的方式进行实施。由于甘南州地广人稀、交通不便，特别是牧区的村民小组居住十分分散，现行的以村委会为单位的整村推进项目实施方式难以覆盖所有村民小组。

五是建议进一步增加中央机关、企事业单位及省内外兄弟市区对甘南藏区的定点帮扶。近年来通过中组部、中国作协、中海油公司、中国建筑总公司和天津市、“民企陇上行”等定点帮扶，取得了很好的效果，而实现帮扶单位在全州八县市全覆盖，要扎实推进省内对口帮扶支援藏区工作，积极协调将帮扶项目和资金重点投向贫困乡村经济社会发展，建立对口帮扶长效机制，切实提高帮扶成效；积极推进东西扶贫协作，认真落实天津-甘肃东西扶贫协作集中支持甘肃藏区工作，争取天津以外的东部发达省市与我州开展扶贫协作；不断扩大定点扶贫范围，争取实现国家级帮扶单位对八县市定点帮扶全覆盖，省级帮扶单位对各乡镇定点帮扶全覆盖。

六是建议进一步创新规范扶贫攻坚运行机制问题。制定完善甘南州扶贫攻坚目标责任督查考核办法，进一步细化量化年度目标任务；积极争取行业部门在制定政策、安排资金、布局项目等方面大力向贫困地区倾斜；建立扶贫专项基金和财政扶贫资金投入机制，确保扶贫资金逐年增加，确保新增扶贫资金向新增贫困人口倾斜；建立扶贫项目管理机制，确保扶贫资金真正用到贫困村、贫困户；建立大扶贫机制，进一步巩固和完善专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”新格局，形成全社会合力推进扶贫攻坚的长效机制；建立完善扶贫对象动态监测管理机制。